【母婴新闻】中国食品安全追溯现状、困境及展望

第一，发达国家的食品可追溯系统

在发达国家，食品质量控制和追溯体系起步比较早，法律法规和标准比较完善，追溯体系建设积累了很多宝贵的经验，无论是供应链追溯还是企业内部追溯都值得借鉴。

(一)美国

美国建立了以国家安全为基础的严格的立法机制，确保食品安全管理和食品市场监管。2002年，美国颁布了《生物恐怖主义法》，以确保针对食物的恐怖主义行为和食源性疾病的爆发可以追溯到源头。根据该法案，美国食品和药物管理局(fda)要求食品生产商、加工者、分包商、零售商和进口商保留(纸质或电子)记录，以跟踪和识别食品流通全过程中的信息。

美国政府根据几年的食品安全管理和可追溯性经验，制定了食品安全法和行业标准，如《联邦肉类检验法》、《蛋制品检验法》、《食品质量保护法》、《联邦食品、药品和化妆品法》、《家禽产品检验法》和《公共卫生服务法》。其中，《记录管理建立与维护规定》要求国内制造、加工、包装、运输、配送、接收、保存或进口食品的人员和部分国外制造、加工、包装或保存在美国消费的人或动物食品的企业建立并保存食品在供应链中的相关记录，《食品安全跟踪规定》要求所有参与食品运输、配送和进口的企业建立并保存食品流通全过程的记录。

美国的追溯信息管理源于牲畜追溯系统。2003年，美国农业部建立了牲畜可追溯系统，要求生产者、加工者和零售商保存牲畜可追溯信息的记录，并将牲畜出生、繁殖、屠宰和加工的信息传递给消费者。2004年，美国食品和药物管理局颁布了联邦安全和农业投资法案。结合食品安全管理的经验，对2009年《食品安全强化法》进行了修订和完善，新修订的《食品安全强化法》赋予fda强制召回权。2011年，美国颁布《食品安全现代化法案》，规定政府要加强对食品生产设备的监管。fda有权强制召回并加强对进口食品的监管。食品行业应承担更多的食品安全责任，同时在食品安全管理中注重预防。在这一法律框架下，美国食品和药物管理局规定，种植和食品生产企业必须在生产、加工和销售的所有方面建立食品安全可追溯系统。美国政府通过立法机制对食品安全实施强制性管理，要求食品供应链的各个环节建立切实可行的可追溯体系，将食品安全提升到国家安全战略层面，从农场到餐桌实施风险管理。

美国食品追溯体系涵盖生产、包装加工、运输和销售，贯穿整个食品供应链，可以追溯到每一个环节。美国的食品安全管理体系以危害风险分析为基础，以控制农产品生产经营主体为主要目标，以实施haccp质量体系认证为主要手段，建立了从食品生产、加工到销售的全过程质量控制体系。

美国的食品可追溯系统是强制性的，其主要内容包括:立法允许fda发布食品相关安全生产法规；所有食品生产商和供应商必须遵守美国食品和药物管理局的相关规定。进口食品必须在美国食品药品监督管理局或美国农业部注册，检验合格后才能流入；食品种植生产企业应按照种植环节的gap管理体系、美国对种植生产和农药残留的严格要求和监管、加工环节的gmp管理体系和haccp食品安全认证体系，建立食品安全控制体系和可追溯体系，确保产品生产的每个环节都必须可控、安全、可追溯。生产或销售的食品应按照标签的基本要求和规范进行统一标识，并在运输和销售过程中实施食品供应追溯体系和haccp认证体系。

美国的食品安全监管机构由美国农业部、fda和美国环保局组成。农业部主要负责肉禽食品安全及相关安全法规，fda负责畜禽产品以外的食品安全，国家环保局负责饮用水、农药和添加剂的使用等安全管理。

(2) 欧盟

欧盟在立法建设中充分考虑农产品质量安全，通过食品安全可追溯性推进食品安全监管。欧盟的农产品安全追溯体系从1997年开始应对疯牛病，之后逐渐完善。在2000年出版的《食品安全白皮书》中，食品安全被视为欧盟食品法的主要考虑标准。首次引入haccp体系，食品及其成分应具有可追溯性。整个食品监管体系首次升级为卫生政策，直接推动了欧盟新食品安全框架的出现。同年，欧盟发布了第178/2002号法令，要求从2004年起，在欧盟范围内销售的所有食品及其成分必须可追溯，否则禁止流通销售。次年7月，欧盟规定转基因食品要进行跟踪和标识，并要求提供转基因食品和产品营销所有环节的详细情况。2002年，欧盟颁布了《食品安全条例》(ec) 178 /2002，要求从2005年起禁止在欧盟销售无溯源性的食品，并据此制定了鱼类、禽蛋、果蔬、转基因产品的溯源性规定。在2004年发布的第852/2004号命令中，欧盟需要为饲养动物或以动物为原料生产初级产品提供详细的保留信息。

目前，欧盟通过全球统一标识系统(enaucc system)对食品安全的可追溯性进行标识，该系统在全球供应链中的零售和物流行业得到了广泛应用。该系统由编码系统、数据载体和数据交换环节组成。其中，eanucc码是一种在生产、加工、销售中共享信息的标签系统，产生于产品流通源头，贯穿于产品的整个生命周期过程，包括贸易项目、物流单位、资产、地点、服务关系的标识码；数据载体包括条形码和射频识别；eanucc系统的数据交换基于流通领域电子数据交换规范(eancom)，用于在食品供应链的各个环节共享相关信息。enauc系统可以有效克服不兼容造成的资源浪费，有效降低系统运维成本，快速准确地实现信息流与现实物流的无缝衔接。

欧盟食品安全可追溯系统的可追溯主题涵盖食品、饲料、用于食品制造的家畜以及与食品和饲料制造相关的物品。要求确保受试者在生产、加工和销售的各个方面都能得到跟踪和监督。其中，生产作为食品供应链的第一阶段，要求生产者严格遵循相应的经营管理程序，以确保监管部门能够随时获得详细的留存信息。欧盟食品安全追溯体系规定，在加工环节，加工者应严格按照操作管理规定工作，加工产品应统一编号，并进入追溯体系进行追溯。它还规定，食品进入市场销售时，产品标签应包含食品供应链所有环节的相关信息，直至销售后两个月，以跟踪生产、加工、流通和销售所有环节的信息，便于控制问题食品的传播和问责。

二、中国食品安全可追溯性的历史和现状

(一)中国食品安全可追溯系统的发展史

中国的食品安全可以追溯到古代。在古代，王侯会严格追溯所用食物的来源和食物检验信息，产地笔记会详细记录食物来源和生产过程。然而，由于应用的局限性，食品安全可追溯性并没有被人们广泛应用。

当代食品安全可追溯性法律制度始于1995年实施的《食品卫生法》，该法规定包装食品必须标注相关信息。直到2001年，中国才开始建立食品质量安全追溯体系。同年7月，上海发布了《上海市食用农产品安全监管暂行办法》，提出在食品流通环节建立可追溯体系。

2002年，北京市还出台了食品安全信息追溯机制，规定食品经营者应当详细记录其购销的食品信息，供应企业应当建立销售档案，及时召回问题食品。此后，各省、市、地区开始建设食品质量安全追溯体系。

2003年通过的《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》要求，合格食品必须贴有食品质量安全市场准入标志，方可上市销售。2004年，上海发布了上海市食品农贸产品质量安全信息平台，对农贸产品生产过程采用监控、网络查询、条形码识别管理系统。同年，中国物品编号中心发布了《中国牛肉产品追踪追踪指南》。2005年，中国国家质量监督检验检疫总局(AQSIQ)颁布了《出境水产品可追溯性规则》，规定出口水产品及原料必须有标识。同年，北京市顺义区启动蔬菜分级包装盒质量追溯系统，山东发布不合格食品退市制度、食品市场准入制度、食品安全事故追溯制度，福建启动肉品质量查询制度，天津实施无公害蔬菜追溯制度。2007年，中国标准化研究院启动了《农产品快速追溯系统设计与运行标准及其技术实现》的研究，以推动我国可追溯信息平台建设和农产品可追溯标准的制定，旨在建立一个通用的农产品质量安全可追溯系统。同年，国家编码中心在山东省示范实施了eanucc编码系统在蔬菜安全追溯系统中的应用，并推出了《饲料和食物链追溯系统设计与实施指南》。2007年北京奥运会期间，北京启动了首都奥运会食品安全可追溯系统，并在整个供应链中实施了全程食品跟踪。2008年，成都采用物联网技术，建立了生猪肉产品质量安全可追溯信息系统。2009年《食品安全法》规定，食品生产者必须建立食品购销档案，进一步明确了食品生产者的追溯义务。2010年，成都开展了中药可追溯系统的研究和应用，次年开发了中国第一个中药可追溯系统。

截至新《食品安全法》颁布，我国在食品安全可追溯体系建设方面积累了大量经验。2011年，国家发展改革委、工业和信息化部联合发布《食品工业十二五发展规划》，提出推进食品安全追溯体系建设，推进物联网技术示范应用，进一步加强食品生产企业信息服务体系建设，规定在奶粉、肉类、蔬菜、酒精、保健品等产品中优先推广电子追溯。2012年，《国务院关于加强食品安全的决定》(国发〔2012〕20号)明确提出建立食品追溯体系。2013年，国务院办公厅发布的《2013年食品安全优先工作安排》要求加快婴幼儿配方奶粉、原料奶粉和肉类电子溯源系统建设。2014年，国务院发布《国务院关于加强食品安全工作的决定》，提出进一步建设食品安全追溯体系的要求，进一步完善农产品质量安全追溯体系，推进食品安全电子追溯体系建设，以期建立统一的追溯手段和技术平台。2015年4月24日，中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议讨论通过的新《食品安全法》第四十二条明确规定，应当建立食品安全全过程追溯制度。至此，国家立法层面的食品安全可追溯法律体系终于成型。

我国对食品安全可追溯体系的研究始于2002年农业部颁布《动物免疫标签管理办法》，规定家畜使用免疫耳标，实行免疫档案管理制度，目前仍处于推广和深化阶段。2003年，中国物品编号中心发布了《中国农产品质量快速追溯过程中电子标签应用指南》、《果蔬跟踪追溯指南》、《牛肉产品跟踪追溯指南》、《牛肉质量跟踪追溯体系实用方案》。同年，国家质量监督检验检疫总局(AQSIQ)在中国开展条码推广项目，对蔬菜和牛肉产品进行编码和标识。2004年，国家质量监督检验检疫总局发布了《食品安全管理体系要求》和《食品安全管理体系审核指南》，以加强食品可追溯性管理，完善危害应急预案。农业部启动城市农产品质量安全监管体系试点工作，重点建设农产品质量安全追溯体系。国家食品药品监督管理局等八个部门也选择肉类行业作为食品安全信用体系建设的试点行业，开始建立肉类食品可追溯体系和体系建设。2005年，国家质量监督检验检疫总局(AQSIQ)发布《出境水产品可追溯性规则》，参照欧盟实施的水产品贸易可追溯体系。2006年，商务部发布的《酒类流通管理办法》规定了酒类商品可追溯体系，农业部建立了动物防疫可追溯体系和乳制品质量安全可追溯体系。2008年，在北京奥运会期间，rfid和gps技术被用于建立奥运食品可追溯系统。2009年，为了建立各种食品追溯体系，明确食品追溯的基本原则、要求、程序和管理规则，中国发布了《食品追溯通用规范》，同时为了完善食品追溯体系，统一食品追溯的信息编码、数据结构和载体标识，发布了《食品追溯信息规范》。2010年，商务部发布了《全国肉类蔬菜流通可追溯体系建设规范》，规定了流通中的肉类蔬菜可追溯体系。之后，商务部、财政部继续推进大中城市肉类蔬菜流通追溯体系建设。2012年，国家食品药品监督管理局组织起草《保健食品质量安全可追溯体系建设实施方案》，提出建立国家、省、市、县级保健食品质量安全电子可追溯体系。2013年，工业和信息化部发布《食品质量安全信息追溯系统建设试点工作实施方案》，开始在婴幼儿配方奶粉和白酒行业建立食品追溯试点。2014年，国家质量监督检验检疫总局修订发布了《商品条码128》(GB/t 15425-2014)。从2015年开始，质量追溯体系将逐步扩展到所有消费品行业和企业。

(二)可追溯系统的状态

目前，中国参与食品质量安全可追溯体系建设的主要部门包括国家食品药品监督管理局、农业部、工业和信息化部、商务部和国家质量监督检验检疫总局。我国幅员辽阔，不同地区的经济发展水平和消费者对可追溯产品的支持程度存在明显差异，在实施食品安全可追溯体系的过程中不能同时推进。

参与食品质量安全追溯体系建设的各个部门都建立了各自具有代表性的食品追溯体系，不同的地区政府也建立了具有地区特色的食品追溯平台，但大多数都需要进一步整合和完善，相当多地区只有少数大型食品企业建立了自己的内部食品追溯体系。全国范围内的食品追溯体系覆盖了大部分行业，追溯体系在乳制品、水果、蔬菜、畜禽产品、水产品等行业进行了试点，重点是建立肉类菜肴、婴幼儿奶粉、白酒的追溯体系。详情如下:

(1)国家级食品安全可追溯体系建设现状

在建立和实施食品安全追溯体系的过程中，国家和各大部委先后出台了《中华人民共和国农产品质量安全法》、《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国标准化法》等食品安全立法体系。，同时制定相关标准，建立不同行业的追溯体系，并在各地进行试点。中国物品编码中心在全国各地建立了涵盖肉类、蔬菜、水果、加工食品、水产品和地方特产食品的质量安全可追溯性应用示范基地，推广中国条形码推广项目，如山东试点的蔬菜质量安全可追溯系统、陕西试点的牛肉质量跟踪系统、上海超市试点的农产品查询系统等。

自2004年起，农业部实施城市农产品质量安全监管体系试点工作，开展农产品质量安全追溯体系试点建设，探索建立种植业、养殖业、动物标识、疫病、水产品四大专业追溯体系。自2004年以来，国家食品药品监督管理局与八个部门合作，将肉类作为食品安全信用体系建设的试点行业，建立肉类食品可追溯系统。自2006年起，农业部在四川、重庆、北京、上海开展了标识溯源试点。之后，在全国8个省市开展了种植业产品质量追溯体系试点建设，建立了农业部种植业产品质量追溯体系。自2008年以来，农业部建立了农垦系统质量安全追溯体系，覆盖米粉、水果、茶叶、畜禽肉、禽肉、鸡蛋、水产品等7类农产品，建立了农垦产品质量追溯展示平台。此后，建立了动物标识和疾病溯源系统以及水产品质量安全溯源网络。2010年至2014年底，商务部、财政部在58个城市开展了肉类蔬菜流通追溯体系试点建设，建成了以中央、省市平台为主体、全国互联互通、协调运行的追溯管理网络，将逐步向中草药、酒精、乳制品、水果、水产品等领域拓展。

(2)企业级食品安全可追溯体系建设现状

目前，许多食品企业和第三方追溯平台选择成为食品安全追溯试点的成员。企业大多采用纸质条形码和二维码识别技术，以一企一品一码数字化技术为核心，结合物联网和云计算技术，协助政府和食品监管部门为企业建立内外追溯监管平台，帮助政府有效监管其产品全生命周期的详细信息。方便质量控制、产品召回、流程追溯、责任验证等监管要求，可为食品企业提供原料追溯、产品防伪、物流监管、经销商管理、个性化网络建设等产品信息化建设服务。一些企业平台，如贺飞乳品婴幼儿配方奶粉产业链追溯系统、合生元产品追溯系统和多美滋透明追溯系统。还有一些第三方溯源平台，如农产品质量安全社会化溯源平台(北京智云天地)、溯源传播(河南溯源信息科技有限公司)、食品溯源平台(河南卓奇科技)、乳制品质量安全溯源平台、苏州华美龙溯源平台等。

(3)地方政府层面食品安全可追溯体系建设现状

北京在食品安全追溯体系建设方面优势明显。2002年，北京市政府实施了农产品信息追溯制度，规定必须建立农产品档案，记录产地、日期和批次，以及购销环节的信息。2004年，北京市农业局在北京开展了蔬菜产品质量追溯体系试点项目，规定供应北京批发市场的蔬菜试点基地应使用统一的包装和产品标签信息代码，并于次年推广到自产蔬菜产品质量追溯试点项目。在北京奥运会期间，建立了奥运食品安全监控和追溯系统，对奥运食品从原产地到消费地的详细信息进行监控。2013年，北京在平谷建立了第一个国家出口农产品可追溯系统(Datao)。目前，北京实施的农业食品质量安全管理面向蔬菜、水果、畜禽和水产品等多个领域，涵盖生产、包装、加工和零售的方方面面。其他省市逐步建立了升级的农产品追溯平台，构建了地方主要农产品质量安全追溯体系。

三、中国食品安全可追溯性的困境

基于十多年的食品安全可追溯体系建设经验，我国食品质量安全可追溯体系在体系、标准、试点示范等方面取得了一定成绩，但同时也出现了许多困难，成为制约我国食品安全可追溯体系持续健康发展的瓶颈。我国食品安全可追溯的困境主要体现在现有食品可追溯体系标准不统一、立法执行不力、不同参与者之间可追溯体系的兼容性、可追溯技术需要改进、可追溯信息内容不规范、完整性不足，导致可追溯信息资源共享和交换等问题。详情如下:

(1)食品可追溯系统现有标准不统一、不兼容。

我国不同级别的食品可追溯体系参与者发布了不同的标准，如农业部、国家质检总局、中国物品编码中心等国家级和地方政府先后发布了法规、指南、要求等一系列标准。但是，由于各级部门之间缺乏有效的沟通和协调，导致不同标准之间的重叠和不统一，地方政府发布的标准大多具有区域性特点，标准质量差异很大。现有标准在食品安全可追溯系统的设计、管理和服务模式上仍然缺乏标准，阻碍了可追溯系统的推广和推广。而且由于标准不一致，难以与国际标准接轨，一定程度上影响了我国的食品出口。

(2)可追溯系统在不同参与者之间的兼容性。

在企业层面，我国目前的食品安全追溯系统多为基于单个企业实际需求定制开发的内部追溯系统，能够满足企业的追溯需求，但难以与其他部门共享追溯信息。在国家和地方政府层面，我国食品质量可追溯体系建设涉及诸多主体。因此，在实施食品安全可追溯系统时，由于许多部门通过不同的渠道在不同的区域实施不同的系统，可追溯信息无法有效共享，形成了可追溯的区域壁垒，形成了信息孤岛。目前，大多数企业和地方自建的食品追溯平台尚未与相关监管部门建立联系。

(3)立法支持缺乏执行力。

目前，我国已经建立了食品安全体系的基本框架，国家和地方政府发布的一系列食品安全相关法律法规的许多要求都涉及到可追溯体系。例如，在2015年4月24日通过的新《食品安全法》中，第42条明确规定，要建立食品安全全过程的可追溯体系。但是到目前为止，仍然没有相对独立的食品安全法律体系，导致食品安全犯罪缺乏判断依据，处罚力度不够，威慑力不足。

(4)溯源技术和体系有待完善。

目前，我国许多溯源技术体系和支撑手段日趋成熟，如ean-ucc系统、条形码和二维码识别技术、rfid射频技术、gps技术等。但由于很多技术实施成本较高，大部分只能由政府进行试点，难以进一步推广应用。因此，现有的可追溯技术和系统迫切需要低成本的解决方案。

(5)追溯信息内容不规范、不完整。

目前，现有系统溯源信息内容不统一、简单复杂，没有相关的录入和采集标准。并且溯源链较短，没有实现上下游企业或部门之间溯源信息的传递。因此，食品生产企业的多元化给食品质量追溯体系的研发和推广带来了困难，其质量和完整性难以通过市场主体自觉自律的追溯数据采集和跟踪来保证。同时，目前市场可追溯代码泛滥，编码成为一些企业的盈利工具，极大地损害了消费者对食品安全的信心。

(6)生产者参与度不高。

生产者作为可追溯性的最终环节，在可追溯体系中往往是缺失的。为确保食品安全和质量，必须建立从生产到消费的可追溯链。但目前的困境是，农民和小作坊作为食品生产者，不愿意参与食品安全追溯体系，养殖散户使用追溯平台的积极性不高。而重点农产品的可追溯性要把每一个环节都纳入可追溯体系，这在一定程度上增加了生产者的流程复杂度和成本，却未能获得更多的收益。这些因素都在一定程度上阻碍了生产者参与追溯体系的积极性。

四.结论

本章介绍了欧盟和美国在食品安全可追溯体系建设方面的经验，以期对我国的食品可追溯体系建设有借鉴意义和参考价值。然后，从法律法规、体系标准、溯源体系技术和建设等方面介绍了我国食品安全溯源体系的发展历程，以及我国食品安全溯源体系在国家、地方政府和各类企业等不同层面的发展现状。最后，基于国外食品安全溯源建设的经验和我国食品安全溯源体系建设的历史现状，阐述了我国食品安全溯源面临的诸多困难。

目前，中国政府和地方政府正在积极建立和实施食品安全可追溯体系，涵盖肉类蔬菜、水果、乳制品、水产品和地方特产等多个行业，并取得了一定进展。然而，如何建立一个符合中国国情的有效的食品可追溯体系，如何尽快提高食品行业的可追溯管理能力，仍然是政府监管部门和食品行业必须改进的问题。

针对这些问题，笔者提出以下建议，供相关部门参考:

(1)从立法上加强对溯源体系建设的政策支持和强制力。

新修订的《食品安全法》明确规定，国家应当建立食品安全全过程追溯制度。2015年6月11日，在全国加强食品安全视频会议上，总理、张副总理、汪洋副总理分别就食品安全问题作了重要批示，提出要加大信息公开力度，建立食品质量可追溯体系。食品安全可追溯性成功实施的重要保证是有法可依。因此，各地和地方政府企业应尽快按照国家立法的规定，明确溯源对象、溯源信息、溯源环节、溯源主体、法律责任等相关内容，落实食品质量安全溯源要求。同时，增加强制性规定，强制执行立法的强制性，加大对提供违法行为的处罚力度，保证可追溯信息的准确性和可靠性。

(2)协调各参与者的职能，明确各部门的职责。

食品可追溯系统涉及生产、流通、消费、监管等多个方面。只有各方面协调配合，才能实现食品整个生命周期的可追溯性和监管性。因此，各环节负责人应强化可追溯体系意识，积极参与并落实各自环节的可追溯工作，进一步整合资源，建立全国统一的食品质量安全可追溯体系。通过建立国家、省、市、县、企业(包括生产加工企业和销售企业)与消费者多层次共享、互联互通的追溯平台，借助追溯载体，通过追溯网络进行实时跟踪和监管，确保食品安全。

(3)完善追溯平台的技术支撑和配套设施。

首先要建立与国外接轨的全国统一的食品安全标签体系，如全球统一标签体系、通用商务语言等；其次，完善和统一食品包装、标签等可追溯信息载体，如二维码、rfid标签等。此外，可以推广各种食品追溯终端，满足不同应用场景下的应用需求，提高操作效率和准确性，体现追溯系统的完整性和可行性。